11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议新闻发布会指出，会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于批准〈国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案〉的决议》（以下简称“议案”）。
议案提出，在压实地方主体责任的基础上，建议2024年年末增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。此外，从2024年开始，我国将连续5年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，专门用于化债累计可置换隐性债务4万亿元。两部分累计增加的化债资源达10万亿元。
中诚信国际研究院研究员闫彦明在接受《中国经营报》记者采访时表示，本次置换的总量规模已经确定，后续需做好债务置换额度的区域分配，注重化债性价比，让有限的化债资金发挥最大的效益，在推动债务化解的同时更好促进经济发展。
在他看来，当前化债思路出现了重大转变。即从“在化债中发展”转向“在发展中化债”。同时，在宏观调控方式上也有创新性举措，即增强预期管理与加强货币政策联动。
专项债成化债工具
议案显示，为便于操作、尽早发挥政策效用，新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分3年实施。按此安排，2024年年末地方政府专项债务限额将由29.52万亿元增加到35.52万亿元。此外，从2024年开始，我国将连续5年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，专门用于化债累计可置换隐性债务4万亿元。此次化债总规模为10万亿元，为近年来最大力度。
值得注意的是，此次化债的工具为地方政府专项债券。在此之前，曾有市场传闻，预期通过国债置换地方债务。对此，闫彦明认为，通过地方政府债券置换本质仍是地方政府作为债务主体，主要通过转变债务形式缓释债务风险，或主要出于防范道德风险、避免出现“中央兜底”预期的考虑，预计新一轮债务置换大概率将继续通过特殊再融资债进行债务置换。此外，地方专项债不计入赤字，不影响年内狭义赤字率，操作较为方便，且当前基建专项债项目趋于饱和、资金使用效率下滑，用于化债也是落实党的二十届三中全会“合理扩大地方政府专项债券支持范围”要求的体现，有助于更好发挥资金使用效益。
东方金诚首席宏观分析师王青预计，四季度将出现地方政府债券发行高峰。“地方政府专项债限额上调后，预计年底前有可能至少新增发行1.6万亿元专项债，用于置换到期隐债，这意味着11月和12月将再度出现政府债券发行高峰。背后的一个原因是，今年前10个月，已累计发行用于置换隐债的地方政府特殊再融资债券3364亿元。为配合这部分地方政府债券发行，年底前央行有可能再度下调存款准备金率0.5个百分点，向银行体系释放长期资金约1万亿元。”
财政部部长蓝佛安在本次新闻发布会上表示，当前一些地方隐性债务规模大、利息负担重，不仅存在“爆雷”风险，也消耗了地方可用财力。对此，闫彦明认为，在这种情况下，实施这样一次大规模置换措施，意味着化债工作思路作了根本转变，一是从过去的应急处置向现在的主动化解转变；二是从点状式排雷向整体性除险转变；三是从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变；四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。
记者注意到，此次议案还提到了关于“加快推进融资平台公司改革转型”的内容。议案要求，各地要结合存量隐性债务置换和化解工作的进展，加快推进融资平台公司改革转型。规范政府和国有企业关系，国有企业依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏。
对于地方政府及城投平台如何借势发展，方达咨询研究员对记者表示，此次化债呈现隐性债务显性化的特点，债务周期有所拉长，债务成本得以降低，债务风险实现化解。但是，地方债务基数依然存在，未来几年内，地方政府要持续考虑开源之道，找到创税之源，才能持续发展。该研究员建议：“当下，一方面，要加快推进央地财权事权改革，从根源上解决问题；另一方面，要尽快探索股权财政、产业财政、数据财政的创新举措。此次化债已经体现了中央赋予地方‘时间换空间’的能力。未来，还是取决于地方政府如何走出高质量发展之路，逐步实现土地财政向产业财政转变的发展思路。”
每年腾出2.8亿万元资金
王青在接受记者采访时表示，议案提出的化债方案安排，意味着在2024年至2026年，每年大约会安排2.8万亿元专项债化解隐性债务，其后两年还要每年安排8000亿元化债。作为对比，2023年发行1.39万亿元地方政府特殊再融资债券，用于置换隐债。由此，这意味着今年化债力度将比去年显著增加，能够有效对冲今年地方政府土地出让金收入下滑带来的偿债风险，同时也意味着在2024年至2026年，每年地方政府可“腾出”约2.8万亿元的化债资金，用于稳增长和巩固“三保”，大约相当于2023年GDP总量的2.2%。
闫彦明亦认为，地方财政持续承压的背景下，较大规模置换有助于减轻地方化债压力，地方可将有限的财政资源腾挪用于经济建设、“三保”等，缓解化债带来的“收缩效应”。此外，这将积极助力“一揽子化债方案”深入实施及5年至10年化债计划推进，蓝佛安表示，政策协同发力后，2028年之前，地方需要消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅下降2.3万亿元，化债压力大大减小。
整体而言，闫彦明认为，本次债务置换方案基本与市场预期一致，有助于缓释短期流动性风险、优化政府债务结构、提振市场情绪，助力“一揽子化债”的推进。
“具体而言，其一，当前地方债务风险核心在于流动性问题，化债并不等于要将债务清零，而是要保持债务的可持续滚动，通过地方政府债券置换存量隐性债务，有助于缓解地方政府及城投企业短期偿债压力，特别是阶段性缓释部分区域的流动性风险，提振市场信心。其二，存量隐性债务存量规模大、成本较高、涉及面较广、风险较高，在当前低利率的环境下，通过地方政府债券置换存量隐性债务有助于降低存量债务的付息压力、推动优化地方债务结构。其三，当前市场对财政政策以及刺激规模的期待极为高涨，规模固然重要，但在当下，结构投向和效率更为重要；从政府支出的角度来讲，效率不仅仅包括经济效率还应该同时考虑社会效应。”闫彦明表示。
2024年7月30日，中央政治局会议强调，“经济政策的着力点要更多转向惠民生、促消费”。对此，闫彦明提示，在当前整体资源有限的背景下，支出结构与效率决定了财政支出的质量，与大家期待的财政发力的“量”同样重要。保障重大项目建设、支持新兴产业发展的同时，需要考虑平衡好当下与未来，调整优化支出结构，从以投资为主转向投资与消费并重。
